规制经济学是20世纪70年代以后逐步发展起来的一门新兴经济学科。考察其发展过程，一般认为规制理论的发展经历了实证理论的规范分析、规制的浮获理论、规制的经济理论、可竞争性理论以及激励规制理论等五个阶段。它们几乎和所有的经济学科一样，都运用了经济理论的某些结论对公共政策的效果以及特殊的政府行为进行了研究。

石油产业一直是各国政府实施严格规制的产业，相对于西方国家对石油产业成熟的规制体系而言，我国石油产业正处于计划经济向市场经济转轨的过程中，而且政府管理体制改革相对滞后。

立足于我国的实际情况，提出适合国情的石油产业规制改革的对策，既是顺应石油产业市场化改革的需要，也是新时期国家转变管理职能及方式在石油产业领域的创新。

一、石油产业规制的理论

“规制”二词来源于英文“Regulation”或者“Regulatory Constraint”，国内也译为“管制”。日本学者植草益从一般意义上对规制下定义，认为规制是指依据一定的规则对构成特定社会的个人或特定经济的经济主体的活动进行限制的行为。植草益把规制分为间接规制和直接规制。直接规制又分为经济规制和社会规制两种。

经济规制是指在自然垄断和存在信息偏差的领域，为了防止发生资源配置低效和确保使用者的公平利用，政府用法律权限，通过认可和许可手段对企业的进入和退出、价格、服务的数量和质量、投资、财务会计等行为加以规范。社会规制是不分产业限制，对应于外部性、非价值性物品等问题，由政府对企业进行限制，以防止公害、保护环境和健康及生产安全等。

经济学对规制理论和经验的研究，最早集中于考察某些特殊产业的价格和进入控制上，这些产业包括：公用事业(电力、管道运输)、通讯、交通(公路货运、铁路、航空)。这种规制被称为“老式”的规制。

直到1970年，大部分早期的规制文献都将焦点放在自然垄断产业的规制上，卡恩(Kahn，1970)曾在其经典教科书中，将自然垄断产业视为“竞争性市场模型明显不能描述或甚至无从描述”的经济。

传统的自然垄断产业的内涵主要是指具有规模经济、资源稀缺性、网络性、范围经济及固定成本沉没性的产业。后来，鲍莫尔等人提出了自然垄断产业的成本弱增性(Subadditivity)概念，进一步丰富了自然垄断产业的内涵。

斯蒂格勒在1971年出版的《经济管理论》一书中提出了“浮获理论”。20世纪80年代初，鲍莫尔的“可竞争市场理论”对自然垄断产业的改革产生了重大影响。与此同时，乔斯克(Joskow)和诺尔(Noll)对规制的研究也取得了突破性进展，他们全面总结了竞争与非竞争领域里的价格和进入的规制，以及对“质量”(环境健康、就业安全及产品质量)的规制。

1981年，斯蒂格勒也扩展了规制的范围，认为规制不仅仅包括“老式”的对自然垄断产业的规制，还包括对要素市场的公共干预。但伴随着技术经济条件的变化、产业间替代竞争的加剧及规制引起的负面作用日益明显，世界各国为了提高市场效率，减少规制所引起的社会成本，对原来严格的规制实施了一系列的改革。

对于石油产业性质的争论有两种观点，一种观点认为石油产业是自然垄断性产业；另一种观点则认为石油产业是竞争性产业。

石油产业是自然垄断性产业的观点基于以下认识：

(1)石油是稀缺资源。相对于需求而言，石油不仅地理分布不均，而且极为短缺；

(2)石油及天然气的管输是以网络供应系统为存在基础的，油气的生产和配送随着需求量的增大和规模扩大，固定成本相应降低，从而收到网络供应系统的规模效应；

(3)石油产业具有很强的范围经济效益性，即在石油产业实行上下游一体化比单独生产的成本较低；

(4)石油产业资产专用性强，使用周期长，因而资产沉淀费用高。

石油产业是竞争性产业的观点基于以下原因：

(1)石油产业所提供的产品既不是纯公共产品，也不是准公共产品，而是私人产品；

(2)石油资源虽然稀缺，但资源分布面广，潜在市场大，从动态观点来看，随着市场规模不断扩大完全可以支持多家公司的存在；

(3)石油产业包括油气资源的勘探、开发、储运、炼化、工程技术服务、销售等环节，这些环节多属于竞争性领域；

(4)更为重要的一点是石油产业面临着与进入者、消费者、替代品、供方企业的竞争嘲。

笔者认为，由于我国垄断产业的生成历程、被规制企业的产权结构、规制的外部环境等方面与西方发达国家相比均有明显的差异，因此，我国石油产业既不是纯粹的自然垄断性产业，也不是纯粹的竞争性产业。

从总体而言，石油产业属于垄断性产业，但从石油产业的具体业务环节来看，一部分业务又具有竞争性特点。在高度集权的计划经济体制下，人为规制的力量使整个石油产业成为“自然”垄断性产业，而随着计划经济向市场经济的推进，在石油产业链中，那些具有竞争性特点的业务环节逐渐显出其本来的特性。

治理垄断企业的方式大体上有两种选择：国有化与规制。国有化的基本含义是政府建立国有企业直接垄断经营。

从理论上分析，国有企业可使垄断所产生的成本节约自动转为社会整体所得，而不是由垄断者所有。即使国有企业获得垄断利润也是由政府获得，国有企业只不过是另一个完税者。

而规制作为自然垄断企业治理的一种流行方式，基本含义是政府对企业进行某种限制，如价格限制、数量限制或经营许可等。在高度集权的中央计划经济体制下，我国石油产业的主要业务是由中央政府垄断经营的。

政府既是政策的制定者与监督执行者，又是具体业务的实际经营者，形成了一种典型的行政性垄断。

随着社会主义市场经济体制的逐步建立，特别是从1998年以来，我国政府对石油产业的管理已开始从主要依靠政策转向主要靠法律，对石油产业的治理方式转向规制构建。

石油产业的政府规制是指国家根据有关法律，授权有关部门制定和颁布规定和条例，对石油企业生产经营行为进行某种限制和规定。

我国石油产业政府规制的范畴涵盖了资源保护、价格和进出口限制、行业准人、投资审批以及环境、安全等多方面内容。

二、我国石油产业规制的现状分析

1998年以来，我国石油产业进行了一定程度的市场化改革，主要是通过对国内石油石化行业的重组，组建了中国石油天然气集团公司和中国石油化工集团公司，在国内形成了三个上下游、内外贸和产供销一体化的大公司有限竞争的格局。

同时，撤消了原有的行业总公司，其政府职能分别由国土资源部、国家石化局等部门承担，这为石油公司的企业化经营奠定了基础：推动两大集团进行内部重组和股份制改造，并在国际、国内资本市场上成功上市；改革国内原油和成品油的定价方式，使国内油价与国际油价联动等。

在看到取得成绩的同时，我们更应该清醒地看到我国石油产业规制体制存在的不少问题：

1．石油产业规制缺乏完整的法律基础。

我国在石油立法和司法的理论探索及实践经验方面，都准备得不够充分，一些现行的法律法规也还在一定程度上带有计划经济的烙印。

存在的主要问题是：

(1)就资源而言的法规相对健全，而市场法规相对缺乏；

(2)有关石油立法的基本原则和制度分散在《矿产资源法》和其他有关条例规章和政策文件中，没有形成完整的法律体系；

(3)没有专门的《石油法》和《天然气法》，致使许多亟待解决的问题得不到及时、有效的法律调整，也无法以“石油天然气法”为核心形成统一并涵盖行业各个领域的法律框架；

(4)由于立法上的不足，有些关于维护国家意志和利益的问题只有依靠大量的政策性文件弥补，这直接影响了政策的权威性和稳定性。

2．政企不分仍未彻底解决，缺乏独立的规制机构。

我国石油产业政府职能与企业行为仍经常交织在一起，政府经常代替企业决策，干预企业日常经营活动，由此导致的市场分割和行政垄断屡见不鲜。

与此同时，企业还拥有一定的行政和社会职能，在很多情况下，三大集团公司既是市场的参与者，又是规则制定的主要力量，使得三大集团公司能轻易强化市场优势地位，不利于公平竞争市场的形成和吸引社会资金进入。

这些问题的产生有多种原因，但根源还是政府转变职能意识差，难以割舍手中的权力，缺乏现代规制的观念，管理手段仍以行政为主。政府监管还不能适应行业开放和走向市场的需要，还有着管理分散和职能交叉等弊端，某些领域的监管甚至缺位。

目前，我国石油产业规制的范畴涵盖了资源保护、价格和进出口管制、行业准人、投资审批以及环境、安全等方面的内容，涉及到的政府部门包括国家发改委、国家经贸委、国土资源局、外经贸部、财政部、国家环保局、国家税务局，国家海洋局等，他们因利益驱动而强化部门利益，各自为战、政出多门，这使得石油产业缺乏一个职能相对集中的、独立行使权力的专门规制机构。

3．缺乏公平竞争的市场环境。

我国石油产业基本上还是处于垄断经营状态，在上游领域，三大国有石油公司之间“划地域而治”的做法以及对外合作的专营权使行业的准入尚存在一定的障碍，矿产许可证管理方式尚未更多地引入市场竞争机制。

现行的石油矿产权最大的弊端是：还未能普遍采取招标方式发放矿产许可证，也没有制订更为严格的矿产许可证延期条件，以促使拥有许可证的公司积极勘探。

在下游领域，炼油和批发业务的竞争仅限于中国石油天然气集团公司和中国石化集团公司，没有完全向竞争各方开放零售业务，并且在进出口上还存在着政府控制。

这些就足以说明我国石油产业的市场结构仍存在严重缺陷，表现为市场体系不健全，竞争不充分，统一、开放的市场格局还没有形成。

4．价格形成机制不合理。

由于市场竞争不充分，政府仍在价格形成中干预过多，我国石油天然气价格机制离市场条件下形成的要求还很远。现行石油价格与国际接轨方法不完善，经常出现价格与市场供求相背离的现象，对公正的市场秩序和企业的正常经营非常不利。而天然气价格仍按经济成本定价为基础形成，没有考虑到环保因素及天然气行业在我国仍处于发展初期，需要采取积极的激励措施等特殊情况。

三、我国石油产业规制的改革

面对我国石油安全、环境保护以及加入世界贸易组织后的压力，原有的石油产业规制模式越来越不适应我国石油产业发展的需要，必须加快进行改革。

1．加快石油天然气立法，规范政府规制行为和石油企业运营。我国自然垄断产业改革沿袭一种先改革后立法的作法，使得规制法律体系的建设严重滞后并产生了许多问题。

我国石油天然气行业改革和发展面临的最大障碍，就是行业内的垄断经营及市场分割等严重违反市场经济规律的行为，而我国目前还没有反垄断和不正当竞争的法律。

《石油法》和《天然气法》的空白对保障我国能源安全和可持续供给、维护行业的公平公正有序竞争极为不利。我国能源法律体系的另一个重大缺陷是法律法规不配套。

如配合《节能法》的配套法规和实施细则很不系统、很不完善，缺乏促进节能的《节约石油管理办法》、《能源效率标识管理办法》等。健全的法律法规是我国石油产业市场化改革的基石，也是石油产业规制改革的重中之重。

2．建立独立的规制机构，并确定其法律地位和法定权力。欧美国家除石油工业的政府主管部门外，一般还设立相对独立的规制机构，对石油产业的业务活动进行监督。

如美国联邦能源监管委员会、加拿大国家能源委员会、英国天然气和电力办公室、挪威石油管理局等。

各国对石油产业规制的具体范围和组织方式不尽一致，但功能大体相同，主要职责包括对石油市场实行准人监管、价格监管、组织制定行业技术标准并监督实施、对重要公共设施和重大项目实行监管、负责行业基础数据信息的管理等。

借鉴国际经验，我国应尽快设立专司石油战略、规划和政策制定的行业归口管理部门，同时，尽快成立中国石油产业规制机构(监督管理局或委员会)。

这个监管机构应直接向能源政策管理部门的首长负责，独立行使监管职能，即以国家利益为准则，贯彻执行和监督实施该部门颁布的方针、政策，监管资源的合理利用。

监督局或委员会必须坚持依法监管，保证其监管的独立性、公正性和透明性，其监管的主要内容包括矿产资源和财税监管、行业准入监管、经济监管、技术监管等。为提高监管效率，应该实行一个“窗口”的监管模式，即所有的监管职能统一归口到监督管理局或委员会来执行。

3．合理分割自然垄断性业务和非自然垄断性业务，实行区别对待的规制政策。我国石油企业纵向一体化经营给石油产业规制改革带来了一个难题，即自然垄断性业务和非自然垄断业务的交叉。

开发勘探和销售环节具有市场竞争性，而管道运输因其网络的便利性而具有自然垄断性。

因此，我国政府在制定石油产业规制政策时，首先要区分自然垄断陛业务与非自然垄断陛业务，然后把自然垄断眭业务从其他业务中独立出来，由一家或几家企业垄断性经营，政府以这类业务作为规制重点，建立模拟竞争机制的规制机制，而对非自然垄断性业务则由多家企业竞争性经营。

政府对经营垄断性业务企业或者不允许其同时经营竞争性业务，或者对不同性质的业务实行独立核算，以控制企业利用自然垄断性业务的垄断力量对其竞争企业采取反竞争战略，从而较为充分地发挥竞争机制的作用，实现非自然垄断性业务的有效竞争和自然垄断业务的有效规制的合理组合，使整个石油产业处于规模经济与竞争活力相兼容的有效竞争状态。

4．尽快实现从传统方式向激励性规制的转变。激励性规制主要包括最高价格上限规制、区域间竞争、特许权投标等规制方式。

最高价格上限规制是指规定价格浮动的上限，使企业能在这个范围内自由变动，从而给了企业提高效率、降低成本的积极性；区域间竞争是指将受管制的企业按地区划分，鼓励区域间竞争，从而刺激企业提高效率的一种方式；特许权投标制度指政府一定时期内给企业以特许权，特许期结束后重新竞争投标。

这些方式能够有效克服管制者与被管制者的信息不对称现象，对改善经营管理具有重要意义。

5．建立高效率的价格规制体制。规制价格应具有刺激企业努力降低成本，提高效率的功能。由于被规制的石油企业均具有市场垄断力量，这要求规制者确定一个已基本剔除企业利用市场垄断力量谋取利润的最高限价，以提高社会分配效率。

对于石油定价，政府应进一步转变管理方式，国家由价格制订者转变为价格监管者，进一步完善原油、成品油、天然气的定价机制。

我国的原油和成品油价格已与国家市场接轨，对于原油定价机制，需要进一步研究油种选择、品质分类、交货地点、风险规避、贴水确定、吨桶比规范等问题。

对于成品油定价机制，需要进一步研究与中国成品油消费结构的结合，解决与国际市场的时滞等问题，确定一个适当的规制价格调整周期。

由于科学技术的发展及其在生产实践中的应用，石油产业的生产效率将不断提高，成本水平相应地下降，这就要求政府对规制价格进行周期性调整，具体的规制价格调整应根据石油产业的特点而定，使石油价格既能反应我国的石油供需关系，也能与其他能源有着合理的比价。

（选自《能源》杂志 本文作者为华中科技大学教育科学研究院 长江大学管理学院 赵映川    王金洲）