分布式光伏发电终于得到国家高层的高度重视。6月14日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，着重指出将拓展分布式光伏发电应用。两天后，国家能源局召开研究推动分布式光伏发电工作会，副局长刘琦主持会议，局长吴新雄出席。有分析机构人士猜测，新的分布式光伏发电补贴政策有望在8月份出台。这对即将启动的中国分布式光伏发电市场，或许是一轮新的希望，更多人寄望于新政，希望在一系列试错的基础上，新政策能够发挥出真正的推动作用。
呼声高涨，地方踊跃尝试
在国家进一步的补贴政策未能明确出台之前，分布式光伏发电的社会舆论已经呼声高涨。
山东、湖南、上海居民安装光伏发电上网的个案相继见诸报端，当地供电局的积极态度也通过媒体传输给大众。这是北京顺义出现第一个个人安装分布式光伏发电之后，中国各地纷纷效仿的结果。
欧盟“双反”结果明朗之后，尽快启动中国分布式市场的舆论声音也与日俱增。李克强总理访欧回国之后立即召开国务院会议，重点部署积极支持分布式光伏发电的工作，正是国家对市场呼声的积极回应。
与此同时，有关中国新能源投资的各种论坛，也开始以分布式作为讨论重点。6月16日至18日，中国新能源商会主办的分布式发电论坛在北京召开。会上的专家一致认为，中国分布式光伏发电的成本和技术已经不是问题，关键在于政府尽早出台合理的支持政策。
尽管中央政府在补贴政策的研讨上态度十分积极，但地方政府已经等不及了，他们率先出台了五花八门的补贴政策。最为积极的是江西省，日前江西省发展改革委印发的《江西省万家屋顶光伏发电示范工程实施方案(试行)》的通知已经在网络上公开。在试行方案中明确了建设模式和补贴模式，并指出未来国家出台度电补贴标准后，江西省已建项目可以重叠享受国家补贴。
在江西省之外，合肥和浙江嘉兴等地方也都有补贴新政出台。对14.2平方公里园区内建成的个人分布式光伏发电项目，嘉兴市光伏产业园将给予2.8元/度的补贴，该补贴期限为期三年、每年下降5分钱，即2013-2015年的度电补贴分别为2.8元、2.75元、2.7元。
除此之外，其他一些地方的措施，均走在了国家政策出台之前。据一位从事光伏EPC工程的项目经理透露，目前各个省的补贴方案正在酝酿或已出炉，很多省的补贴为国家补贴的基础上再给予0.25-0.3元/度的补贴，期限为20年。一些光伏资深人士预测，国家补贴层面上，最终或会落定为0.45元/度，期限同样定在20年。
与地方层出不穷的补贴政策不同，国家在制定新的补贴政策上，则显得相对谨慎。不少人心怀疑问，太阳能资源丰富的中国，为什么不能像欧美国家一样出台一套行之有效的补贴政策呢？专家给出了一个答案：几年的实践证明，政策的不可持续性和前期的战略失误，是导致中国分布式发电补贴政策难产的主要原因。亦有观点指出，这其间存在着中央和地方政府的利益之争。
众所周知，自2009年以来，国家相继出台太阳能屋顶计划和金太阳工程补贴两项政策性的补贴机制，但实施几年以来，效果均不理想。由于补贴政策的重合，太阳能屋顶计划后来被取消。据统计数据显示，金太阳工程实施以来，仅有40%的项目并入电网。一些金太阳工程存在着严重的质量问题，甚至利用政策骗取补贴的现象也时有发生。其根本原因在于补贴机制的不合理性。
国家发展和改革委员会能源研究所研究员王斯成说：“金太阳工程的补贴是按照项目前期投资的规模进行工程补贴，开始是按照投资规模70%进行补贴，造成了不少骗取补贴后不开工建设，或者建设中以次充好的现象。”中国可再生能源协会太阳能光伏专业委会委员、北京市光伏专业委员会主任鲁延武直言，在他参与的许多金太阳工程验收工作中，骗取补贴建设后不运行或者干脆不建的现象时有发生。他认为，这是补贴政策本身存在的巨大漏洞。最好的补贴方式，还是要学习德国，实行上网电价补贴。只有这样，才能减少补贴漏洞，让分布式发电健康发展起来。
幸运的是，国家已经意识到金太阳工程的补贴政策问题，并于2013年4月份发布清算金太阳工程的通知。这一通知很有可能暗示着金太阳工程补贴政策的结束。
太阳能屋顶计划和金太阳工程补贴，说明国家在分布式光伏发电的补贴政策上始终是摸着石头过河，还没有找到一条合理可行的途径。尚德电力前董事长施正荣曾在公开场所不不止一次表达自己的不满，他认为，国家应该制定科学且可持续发展的补贴政策，而不是朝令夕改。施正荣的态度，或许代表了中国光伏企业的主流意识。
中国第一个体验居民屋顶分布式发电、有分布式斗士之称的任凯，对中国有关分布式光伏发电的各项政策做了几番深入研究之后发现，导致中国分布式发电不可持续性的重要原因在于前期的战略失误。
任凯介绍说，中国去年光伏装机约累计3GW，95%是位于西部的集中式大型光伏地面电站，但目前仍然有三成的电站不能并网。在能源局的艰苦努力下，在西部已建电站大面积晒太阳的无奈事实下，发改委和电网终于认识到前期中国光伏应用战略的偏差，适时进行调整，倾向于鼓励分布式屋顶光伏系统。因而，才有了国网和发改委对分布式发电释放的一系列积极信号。
除了上述两点原因之外，北京一位参与金太阳工程申报和建设的资深人士向本刊透露，即使是金太阳工程，做起来也十分艰难。审批流程多，审批部门多。审批难已经成为行业共识，权力寻租现象也屡有出现。该人士也隐晦表达了国家政策迟迟未能出台的另一因素，那就是中央和地方各个权力部门之争。“地方先于中央出台补贴政策，很明显有利于地方将这类补贴收入囊中。现在对光伏发电的审批环节不够明确，各个部门都想进来分一杯羹，这里面权力错综复杂，既有中央和地方之争，也有各个部门之间的博弈，但是对于各个部门权力干预的边界和干预方式，至今没有明确的说法。”这位资深人士有感而发。目前的分布式发电必须由企业法人申请，最后必须通过国家发改委的核准确认之后，才能获得并网资格。据了解，按照发改委要求的审批流程，由甲级资质机构出具的一套项目申请报告大约需要花费20万元，另外还需要城市规划、环境评价、土地等审批报告。这些报告全部下来，估计需要50万元。而一个50KW的分布式光伏项目的总费用也才50万。众所周知，居民屋顶所需发电系统一般不会超过50KW，而且，居民也不是企业法人，想安装光伏屋顶系统，首先面临的问题就是如何取得多个权力部门的审批。北京第一个居民示范项目中，任凯已经记不清究竟跑过了多少个“有关部门”。
新政风向标
6月16日在北京召开的国家能源局会议，邀请了包括北京、上海、江苏、山东等14个地方能源局参与讨论，着重研究布置工业园区分布式光伏发电示范区工作，对示范区的选择条件侧重于用电量大、负荷稳定的园区，优先支持“一个业主、统一建设”的方式。
对于这次会议释放出来的积极信号，市场回应不一。不少人认为，“一个业主，统一建设”的方式避免了一窝蜂抢装，让有实力者先得，但同时也带有浓厚的扶持地方龙头企业的意味。光伏企业人士对这一次会议所传达的内容直接解读为：政府主导，大力推广。也有不少人质疑，为什么不能放开市场约束，制定明确电价补贴政策？为什么发改委非要在里面搅合呢？政府权力介入分布式政策的边界和介入方式，似乎是中国分布式发电政策一个讨论的禁区。
但建立分布式光伏发电示范区，业界一直认为是更加符合中国国情的。鲁延武认为，城市进行光伏建筑一体化建设，质量和成本都会上升，目前0.35元的补贴并不足以吸引用户投资分布式光伏电站。而中国工业用电电价普遍高于民用电电价，因而，建设分布式光伏发电的效益更加明显。如果要在城市推广分布式建设，则必须要依靠合理的上网电价政策。
鲁延武告诉本刊，在光伏应用市场，从欧美和日本的经验来看，都是从分布式发展，逐步扩展到大型地面建设。但在中国，分布式建设真正要发展起来，必须依靠三个前提条件，即：全额收购，优先上网，适当价格。这三个条件，缺一不可，否则在城市推广分布式建设非常困难。
值得欣慰的是，中央政府也已经意识到以上三个前提条件的重要性，李克强总理在6月14日的国务院常务会议提出的六项措施中指出，电网企业要保障配套电网与光伏发电项目同步建设投产，优先安排光伏发电计划，全额收购所发电量；完善光伏发电电价支持政策，制定光伏电站分区域上网标杆电价，扩大可再生能源基金规模，保障对分布式光伏发电按电量补贴的资金及时发放到位。
政府的态度已经很明确，至于即将出台的新政效果如何，还要取决于政策的透明度和合理度。如何把握政府权力的介入程度，将是对新政的一个重要考验。
（选自《新能源经贸观察》7月刊）
