内容提要：中国能源管理体制正经历第十次大规模调整。纵观历史，每一次变迁，都是各管理部门权力与职责正经历的博弈与平衡。而改革真正的目的应该是能源管理体制如何适应市场化的需求。
正在组建的国家能源局“三定”工作行至最后协调阶段。目前，三定方案主要由国家发改委与中编办协调。能源局职责如何设定、内设机构增减、人员编制多少是工作重中之重。
可以确定的是，能源局与国家电监会重组之后，能源监管领域将扩大到油气和煤炭行业。同期，能源局在研究简政放权方案，新能源和传统能源审批权将部分下放地方部门。
根据国务院机构改革和职能转变方案，国家能源局与电监会职责合并，重新组建国家能源局。这是中国能源管理体制的第十次大规模调整。
纵观全局，能源管理机构调整与政府职能转变、能源市场化进程同步。在市场化改革之前，中国能源管理部门既行使行政管理职能，又要保证能源产品供应，具有浓厚的政企合一特点。管理权限在中央与地方、不同部门之间游走。
市场化改革实行政企分开，企业是微观经营主体，国家能源管理机构随之调整。改革至今，中国能源市场化仍处于初级阶段，适应市场经济和能源市场化的管理机制尚未建立。
在市场化改革后的最近30年，中国能源管理体制反复变迁，从国家能源委、能源部、国家经贸委、发改委能源局，再到国家能源局、国家电监会。管理机构多变的根本原因在于能源管理机构权力与赋予的职责不对等、部门之间的分权博弈、能源市场化改革滞后。
换而言之，能源监管机构的鞋子不适合市场化发展的脚。
现行能源体制诟病：非市场、非计划
检视当前能源管理体制，我们发现在机制选择、职能定位和机构设置上均存在严重问题。有的该管的没有管好，有的管了不该管的，有的管理过度。据统计，在中央层面，与政府能源管理的职能部门有21个。
能源管理职能分散在国家能源委、发改委、能源局、国土资源部、水利部、工信部、财政部、商务部、科技部、建设部、农业部和交通部、环保部、安监总局等部门。国家电网、中石油、中石化、中海油、神华集团等大型国有能源企业也承担部分政策性职能。
各部门之间的利益博弈和内耗影响能源产业发展。以海上风电为例，海洋部门、发改委、能源局、环保、交通海事等部门集体参与，海上风电进程缓慢。2012年底，中国海上风电装机容量仅约30万千瓦，而到2015年发展目标则为500万千瓦。
解决这一问题最有效的管理方式，就是将不同部门基本能源管理职能剥离，并入能源主管部门，减少内耗。
在政府管理方式上，我们很遗憾的看到市场经济手段、行政计划手段并存。在能源领域，除煤炭价格在近期实现完全市场化外，电力、油气、新能源等产品价格仍然实现管制。不唯价格，投资、项目核准等权限仍然掌握在国家发改委、能源局、安监局等部门手中。
有市场改革派专家评论，当前的能源管理计划与市场边界不清，甚至利用计划手段发展市场经济，能源产品的商品与公共品属性模糊，以至于“非市场、非计划”。比如，原国家电监会倡导的电力大用户直购政策，这是电力市场化改革的探索，但是直购电政策的执行必须以发改委等部门的核准作为前提。
在本轮国家能源管理体制改革中，市场化改革仍是方向。在政府职能转变、削减项目审批的契机下，应该事先下放能源项目审批权，同步推进能源价格、能源项目招标等领域市场化，强化能源领域社会性监管。
具体而言，政府能源管理的核心应是弥补市场失灵，提供公共服务、制定并实施能源规划和政策，对垄断行业市场准入、成本利润水平、公共服务进行独立监管。
他山之石，可以攻玉。在发达国家，能源市场准入、价格、成本、投资、服务质量和市场交易规则等监管职能都由监管机构统一负责，不可分裂。在中国，当前发改委价格和投资审批仍将发挥作用，短期内难以纳入真正意义上的监管范畴。
这意味着，中国不能照搬西方市场化经验。这也是为什么大能源部在此轮改革中缺位，为什么能源监管从“政监分离”回到“政监合一”的原因。
更有意思的是，中国能源研究会提出“重新组建能源部”的中间路线：主张将适用于市场经济管理方式的能源政策职能从发改委剥离出来；为减少能源部成立阻力，将价格和投资审批权两大核心管理职能仍选择保留在发改委。但很遗憾，此方案并未得到采纳。
电监会十年试错：权力与职责错位
监管体制改革必须与市场化改革同步。过去十年的监管经验也证明，监管机制改革单兵突进，并不能解决问题，反而走入一个死胡同。
电监会成立于2003年2月。其组建的背景是：电力行业在2002年开始推进“政企分开、厂网分开、主辅分离、输配分开、竞价上网”的体制改革。
但至今，电力市场没有形成，电力监管乏力，直至在今年的机构改革中被撤销。根本原因在于，电监会虽是正部级事业单位，但对电力价格、项目审批没有管理权，电力体制改革的滞后和职权配置缺位使其陷入“无权可监、无力可监、无法可监、无市可监”的境地。
在现行的能源监管体制下，能源监管分散在发改委、能源局、安监局等部门。监管职能的割裂导致“管市场的管不了价格，管成本的管不了投资，管规划的管不了项目审批，管公共服务的甚至看不了企业账本”。
上述问题在电监会一家便集中呈现。电监会成立之初，被赋予的职能是：全国电力监管工作，监管市场运行，维护公平竞争；拟定电力市场发展规划和区域电力市场设置方案。
电监会因市场化改革而成立，但最终因能源市场化先天不足而夭折。
电监会试错十年，最为宝贵的经验是监管必须权力与责任匹配，最现实的结论是当前能源市场化改革尚未有实质性进展。对于本应具有竞争属性的能源产品，仍然实行价格和投资管制，这是市场化改革最大的瓶颈。
从机构改革的本意看，电监会并入能源局目的是强化能源监管。监管领域遗留或潜伏的问题繁多，垄断企业成本监管难、投资行政审批与市场需求脱节、垄断环节市场准入设置“玻璃门”、价格机制调节作用有限。
由此，新能源局的组建理应首先明确其监管职权，与能源生产和消费大国对等，但需要减少对行政权限依赖，增加公共服务、政策引导作用。同时对发改委等部门削权，剥离具有竞争性的业务，改变投资、价格行政审批的管理模式，交由市场自动调节。否则，能源市场化便是空中楼阁。
不可否认，能源国企仍是能源体系的主要构成环节。对于国有企业的管理，首先剥离政府职能，取消赋予的资源、贷款、投资等特权，使其平等参与市场竞争；在自然垄断环节则需强化监管，公平开放电网、油气通道。
（选自《新能源经贸观察》5月刊）
