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电力国企混合所有制改革的难题
作者:范思立 评论(0) 标签:
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“推进国有企业股权多元化改革、发展混合所有制经济”成为国企改革的基调,虽然我们还难窥《深化国有企业改革指导意见》的全貌,不过在国资委主导下,该方案目前已征询了央企意见并进入中央视野。

 

改革已然成为时局大势。在电力领域,一些央企业纷纷表态,例如,第一个发声的中电投表示,今年启动混合所有制改革,将允许民资参股部分中电投旗下子公司和建设项目,民资参股比例将达三分之一;随后,国家电网宣布确定在直流特高压、电动车充换电设施和抽水蓄能电站三个领域推行混合所有制改革。

 

笔者以为,这些电力央企向全社会喊话,能及时跟进混合所有制改革,应该得到首肯,但其政治正确的表态大于实际意义。

 

这是因为,国企的混合所有制改革必须在顶层设计——国有经济调整在布局上和结构上需要做出具体安排。而目前存在的问题是,虽然有中央的基本方针,如十五届四中全会提出了国有经济需要控制的四个领域,十六届三中全会提出了国有经济布局在“关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域,增强国有经济的控制力”等等,但是在政府公共政策层面缺乏转化为明确具体的国家所有权政策。

 

随着市场经济的发展、技术进步和产业变化,需要对当前历史时期关系国家安全和国民经济命脉的“重要行业和关键领域”、以及“其他行业和领域”的产业政策和依据做出细化的具体定义,国有经济在各个产业或产业链上的布局,以及通过资本运作在相应企业股权结构上进行适度安排,或独资、或绝对控股、或相对控股、或参股、或退出。人们对“重要行业”和“一般行业”又往往有不同的认识,许多情况下对布局的政策界线不甚清楚,布局的方式和程度也比较模糊,使得国有资本有进有退缺乏在领域和程度上的具体指导。

 

也就说,在国家所有权政策不明晰的前提下,一些央企对混合所有制改革的表态只能是梦呓。

 

笔者认为,电力国企的混合所有制改革不能忽视如下逻辑关联:

 

其一,混合所有制改革必须置身于全视角、全产业链改革之下。虽然多元投资在发电端已侵淫多年,但发电企业在产品产量和定价上没有自主权,即上网电价由政府审批、发电量由地方政府下达。所以,电力国企的混合所有制改革不能只强调产权多元,更多应该从“政企分开、政资分开、政府监管”等视角下着手改革。

 

电力国企的混合所制改革还应顾及上下游产业改革的匹配衔接,即在全产业链之间的改革互动中才能成功。比如,作为电力行业的上游,煤炭市场,尤其是铁路运力的市场化改革进度制约着电力改革的深度。因为铁路运力交易不是显性市场规则,即使电煤计划和市场并轨,仍没有建立全国性的煤炭市场。所以,如果只改其中一个环节,上下游全链条不能响应,改革成果难以预料。

 

其二,混合所有制改革与电力体制改革不能剥离。无论是发电抑或电网,提出的混合所有制改革与深化电力体制改革无涉,也就对打破其垄断优势的作用有限。对于电网而言,必须厘清哪些属于自然垄断部分、哪些属于行政垄断,才可能放开竞争性业务。

 

根据国际通行情况,首先按照公平竞争原则在发电和售电环节建立电力市场,一般将输电环节界定为非竞争性领域,由电网公司负责骨干输电网的建设和运营;视配电环节为竞争领域,引入市场机制,形成大量配电、售电公司,作为独立市场主体从事购电和售电业务。

 

居于目前的情景——中国的上网电价和销售电价之差名列全球前茅,而资产收益率仍偏低,所以输配分开对于提高电网财务、调度和交易的透明度大有裨益。

 

所以,在输配等垄断环节改革未到位,市场定价机制未建立,市场机制还未充分发挥作用的前提下,电力国企的混合所有制改革面临着巨大的挑战。

 

(来源:新能源经贸观察)

 


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