能源是影响各行各业的基础产业，也是关系千家万户的公用事业。在绝大多数国家，能源安全与保障都受到政府的高度重视，并通过各种形式进行监督与干预，相应地也形成涉及能源的管理体制。

世界各国的能源管理体制，虽然因各国国情不同而名目各异，但其中也存在若干共性规律值得关注与思考。鉴于中国经济社会各个领域的庞大体量与发展势头，适合对比分析的国家一类是经济发达社会先进的美、日、德、法、英等老牌发达国家，另一类则是进步显著潜力惊人的“金砖四国”（中、俄、印、巴）。通过对上述9国的能源管理体制进行系统梳理，可以得到一些有趣的发现与有益的启示。

能源管理职能：管什么？

由于能源与经济社会生活各个领域的相互联系与影响极为广泛，目前世界主要国家的能源管理职能也都比较丰富，按照职能性质可以大致分为三类：

一是宏观政策职能，主要包括能源领域产业政策、能源安全与外交等政策职能，在一些国家还涉及与能源相关的（矿产）资源管理，在中国还包括与能源相关的国有资产管理等政策职能；

二是经济性监管职能，主要包括价格管制、准入管制、质量监督等经济性监管职能，在一些国家还包含反垄断职能（例如德国就通过卡特尔办公室、国家竞争局、垄断委员会等等机构对垄断巨头进行严格的监管）；

三是社会性监管职能，主要是环境保护方面的社会性监管职能，在一些国家还涉及核安全管理职能，在中国还包括安全监管特别是煤炭安全监管职能。

在上述三类能源管理职能中，能源安全、产业政策、资源与资产管理等宏观政策职能是能源管理的基本职能；环保、安全等社会性职能通常是面向全社会的综合性监管职能，其中在能源领域的某些特定事务（例如核安全），只有当其影响足够大的时候才会进行专门的管制；而价格、准入等经济性监管职能并不是所有行业普遍适用的监管职能，只有出现显著的市场失灵等情况时才需要专业性的外部干预，而能源领域由于存在若干自然垄断、外部性、信息不对称等情况，属于比较典型的需要开展经济性监管的场合。

能源管理机构：谁来管？

由于能源事务比较专业比较复杂，各国政府在能源领域的管理职能非常广泛，因此目前世界主要国家的能源管理机构，一方面均呈不同程度的多头管理，没有任何机构能够全部包揽；另一方面，各国能源管理机构的设置基本都是按照职能性质的不同类型而分别设立：

一是社会性监管机构独立分设，一般都有专门的环境保护机构，例如美国设环保署、德国设环境署、巴西设环境局、印度设环保部等；核电比较发达的美国、日本、法国、德国均设有专门的核安全机构（分别称为核监管委员会、环境省及其原子能安全厅、核安全管理局、联邦环境、自然保护与核安全部）；而中国则分别设有核安全（国家核安全局）与煤炭安全（煤炭安全监管局）的专门机构。

二是经济性监管机构与宏观政策机构以各自分别设立的形式为多，世界主要国家中目前只有日本是典型的“政监合一”，由“经济产业省”统管几乎所有资源能源领域的各项事务；美国、英国、德国、法国、俄罗斯、印度、巴西等国则都设立了不同的机构来分别完成经济性监管与宏观政策职能（其中最典型的是美国，既设有能源部、能源资源局、内政部矿产管理局等宏观政策部门，同时设有联邦能源监管委员会、各州公用事业委员会等经济性监管机构）；而处于市场经济体制形成过程中的中国，既有传统“政监合一”型的发改委、水利部，也有代表未来“政监分立”发展方向的国家能源委与电监会，属于一种过渡时期的混合态势；

三是根据各自国情，依据职能与机构对应原则，不同国家还设立有其他一些与能源管理相关的机构，例如美国、俄罗斯、巴西、中国等资源丰富的国家还设有专门的（矿产）资源管理机构（美国设能源资源局、内政部矿产管理局，俄罗斯设自然资源与环境部，巴西设矿产能源部，中国设国土资源部），又如国有资产比重较高的中国还设有专门的国有资产管理机构（国资委）。

如前所述，宏观政策、经济性监管、社会性监管是三种性质不同、差别较大的能源管理职能，通过分别设立管理机构，显然有利于更好地发挥各自优势、履行好各自职能并形成一定的制衡机制。

对中国能源管理体制的启示

通过世界主要国家能源管理体制的系统梳理，可以为中国能源管理体制的改革与完善找到基本方向：

一是进一步简化管理职能，与世界主要国家相比，中国的能源管理职能是最多的，而且在价格制订、投资准入等方面的管制程度是最深的，通过市场化改革的持续推进，势必要求进一步减少政府对于经济社会的直接干预，进一步放权于社会、放权于市场；

二是进一步整合管理机构，与世界主要国家相比，中国的能源管理机构是最多的，除了发改委、能源局等主要机构以外，还有大约20个部门不同程度的参与到能源管理有关事务，“九龙治水、来年必旱”，随着中国能源安全矛盾的日益突出，整合能源管理机构特别是统一并加强能源领域的长期政策管理，日益具有必要性；

三是进一步理顺体系，与世界主要国家相比，中国的能源管理体系比较混乱，建国以来虽然已历经十余次机构职能调整，但多做“加法”、多为应急而缺乏系统梳理，职能机构相互对应特别是按照不同性质的整合分立远远不到位，长期VS短期、宏观VS微观、综合VS专业的细致划分更是缺乏顶层统筹。

四是如果在能源领域推行“大部制”改革，必须借鉴世界主要国家的经验及早明确机构定位——未来中国的大能源部必须以加强宏观政策为核心，避免宏观/微观不分的传统弊端，通过不断提高政策能力而获得权威，而不是简单地权力转移与利益分配。

（选自《新能源经贸观察》创刊号）