能源，是影响各行各业的基础产业，也是关系千家万户的公用事业。在绝大多数国家，能源安全与保障都受到政府的高度重视，并通过各种形式进行监督与干预，相应地也形成了涉及能源的管理体制。

对世界主要国家——美、日、德、法、英5个经济规模最大的发达国家，以及与代表新兴经济的“金砖四国”（中、俄、印、巴）的能源管理体制进行系统梳理，可以得到一些发现和启示。

世界主要国家能源管理体制

由于能源与经济社会生活各个领域相互联系与影响极为广泛，世界主要国家目前能源的管理职能都比较丰富，按照职能性质可以大致分为三类：

一是宏观政策职能，主要包括能源领域产业政策、能源安全与外交等政策职能，在一些国家还涉及与能源相关的（矿产）资源管理，在中国还包括与能源相关的国有资产管理等政策职能；

二是经济性监管职能，主要包括价格管制、准入管制、质量监督等经济性监管职能，在一些国家还包含反垄断职能（例如德国就通过卡特尔办公室、国家竞争局、垄断委员会等机构对垄断巨头进行严格的监管）；

三是社会性监管职能，主要是环境保护方面的社会性监管职能，在一些国家还涉及核安全管理职能，在中国还包括安全监管特别是煤炭安全监管职能。

由于能源管理职能广泛，世界主要国家目前能源的管理机构均呈不同程度的多头管理，各国能源管理机构的设置基本都是按照职能性质的不同类型而分别设立：

一是社会性监管机构独立分设，一般都有专门的环境保护机构，核电比较发达的美国、日本、法国、德国设有专门的核安全机构，而中国则分别设有核安全与煤炭安全机构；

二是经济性监管机构与宏观政策机构以各自分别设立的形式为多，世界主要国家中目前只有日本是典型的“政监合一”，由经济产业省统管几乎所有资源能源领域事务；美国、英国、德国、法国、俄罗斯、印度、巴西等国都设立了不同的机构来分别完成经济性监管与宏观政策职能；而处于市场经济体制形成过程中的中国，既有传统“政监合一”型的发改委、水利部，也有代表“政监分立”的国家能源委；

三是根据各自国情，依据职能与机构对应原则，不同国家还设立有其他一些与能源管理相关的机构，例如美国、俄罗斯、巴西、中国等资源丰富的国家还设有专门的（矿产）资源管理机构，又如国有资产比重较高的中国还设有专门的国有资产管理机构。

中国能源管理体制

通过世界主要国家能源管理体制的系统梳理，可以为中国能源管理体制的改革与完善找到基本方向：

一是进一步简化职能，与世界主要国家相比，中国的能源管理职能是最多的，而且价格制订、投资准入方面是管制程度最深的，通过市场化改革的持续推进，势必要求进一步减少政府对于经济社会的直接干预；

二是进一步整合机构，与世界主要国家相比，中国的能源管理机构是最多的，除了发改委、能源局等主要机构以外，还有大约20个部门不同程度参与能源管理。九龙治水、来年必旱，随着中国能源安全矛盾的日益突出，整合能源管理机构特别是统一并加强能源领域的长期政策管理，日益具有必要性；

三是进一步理顺体系，与世界主要国家相比，中国的能源管理体系比较混乱，建国以来历经十余次机构职能调整，但多做“加法”应急而缺乏系统梳理，职能机构相互对应特别是按照不同性质整合分立远远不到位，长期VS短期、宏观VS微观、综合VS专业的细致划分更是缺乏顶层统筹。

总之，深化改革千头万绪任重道远，放眼世界有利于把握客观规律科学决策谋定而后动。

寻找中国电力改革的方向

调度/交易/输电（电网）三者的关系，是电力产业制度的核心，也是世界各国电力市场化改革的要害，国内对此既高度敏感又莫衷一是。

目前为止，通常的研究结论可概括为“四种模式、多种选择”。其中“四种模式”包括：英、德、法等欧洲国家的TSO模式（交易机构单独分离，调度/输电保持一体）；美国ISO/RTO模式及阿根廷CAMMESA模式（调度/交易机构打捆分离，输电独立运营）；以俄罗斯、巴西、印度等为代表的调度/交易/输电三者各自独立模式；以及中国目前的调度、交易、输电三者依然合一模式。而“多种选择”即认为所谓各国国情不同，因此存在并允许选择不同模式。

通过进一步研究发现，虽然各国调度/交易/输电（电网）等电力产业制度安排形式多样且名目各异，但其中也存在若干共性规律。通过对这些客观规律的深入研究分析，前述“四种模式、多种选择”其实可以简化并推进为“两种模式、一种选择”，也就是说，调度/交易/输电（电网）三者的关系存在世界各国已经普遍获得实证的普适模式，中国电力体制改革的深化存在比较明确的方向与路径。

第一，所谓市场化改革，最基本的举措就是建立独立、专业、非营利性的电力交易机构，因此，交易机构与输电（电网）分开是一种必然，否则没有意义。中国目前连此市场化改革的起始步骤都没有完成。

第二，交易职能本是调度职能的一部分，在与输电（电网）分开之后，是调度/交易各自独立，还是调度/交易捆绑运作，并无绝对的差异。因此，调度/交易/输电（电网）三者制度安排的核心抉择还是调度/输电的分合模式问题，由此可以简化为“两种模式”：

调输一体之“小国模式”—— 英、德、法等欧洲国家以及日本等领土小国，调度机构与输电（电网）一体，交易机构单独分开；

调输分开之“大国模式”——除中国以外所有国土面积比较大的国家，其中俄罗斯、巴西、印度是调度/交易/输电（电网）三者各自独立，美国、加拿大、澳大利亚、阿根廷则调度/交易与输电（电网）分开之后捆绑运作。

为什么调度/输电的分合模式恰好与一国领土面积高度相关？是否仅仅是巧合？

简单解释，各国电力市场化改革的起点是基本一致的，即从三者合一走向不同程度的分离，实现公共职能非企业化，而在任何国家推行任何一项改革都会有成本与阻力。因此，调输分开改革的驱动力，其实取决于维持现状、调输一体的弊端。

调输一体的主要弊端在于：可能影响到电网的公平开放，影响到发电厂等其他市场主体的利益，影响到电网的信息公开外部监管。如果一国领土面积较小，电网规模小、结构简单，那么调输一体的弊端多半就比较有限；而如果一国幅员辽阔，电网规模庞大，分层分区情况复杂，跨省跨区交易等情况较多，调输一体显然就会留下很大隐患。于是，世界上所有领土大国（除中国以外）不约而同都选择了调输分开的“大国模式”，这是电力“范围经济”特性的又一体现。

    进一步可以作为旁证的，是随着欧洲国家之间电网互联的发展，欧盟从“小国模式”也正在走向“大国模式”：

一是国家内部的调/输治权分离。在欧盟发布的第三级内部能源市场指令包中，确定了独立输电运行机构（ITO）方案，调/输机构可以从属于同一母公司，但必须独立运作并通过加强监管来保证电网的公平、无歧视接入。

二是跨国层面的独立调度，最终将形成调度/交易/输电三者分开。随着欧洲各国间电网互联及电力交易的发展，以“电网联合运营及协调中心（Coreso）”为雏形，逐步形成超越于各输电企业之上的独立调度机构，目前已有德、法、英、意、比等5国参加。

总之，调度与输电（电网）是完全不同的职能，类似高速路管理局与养路护路队的差异。世界主要国家中，除了国土面积窄小、电网结构简单且暂时尚无迫切互联需求的日本保持调输一体之外，调输分开之“大国模式”已是一种普适模式，是在世界各国已经普遍获得实证的客观规律，即“两种模式、一种选择”。

    那么，中国，会做出真正大国的选择吗？

（选自《新能源经贸观察》6月刊）