文/史英哲 云祉婷
地方政府债券融资成本低、发行期限长、募集资金使用灵活，对于支持绿色产业发展具有多重比较优势。海南省已充分具备发行绿色地方政府债的基础，建议尽早发行绿色地方政府债，发挥杠杆作用，撬动社会资本，为海南绿色发展增添活力。
一、 绿色地方政府债券优势分析
地方政府债券融资成本低、期限长。地方政府债券由省级政府及计划单列市直接发行，受益于政府信用，地方政府债评级均为AAA级，因此发行的债券利率较低、期限较长，可为地方经济发展提供有利的资金支持。
地方政府债券募集资金使用灵活。地方政府既可以通过发行一般债券用于支持无收益的公益性项目，也可以发行专项债券支持具有一定收益性的基础设施等项目。2019年6月中共中央、国务院发布的《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（以下简称《通知》），允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金，专项债券资金使用灵活性进一步增强。
地方政府债券具有杠杆作用。除了上述地方政府专项债券可以用作项目资本金外，《通知》还提出积极鼓励银行、保险等金融机构为专项债券支持项目提供配套融资支持，允许项目单位发行公司信用类债券。此类便利措施支持下，地方政府债券在直接发挥资金融通功能的同时，还可充分发挥杠杆作用，撬动社会资本，优化市场资源配置。
二、 海南省发行绿色地方政府债券的基础
海南省尚未发行贴标的绿色债券，但既往发行的地方政府债券所募集资金用于绿色产业的规模已近两百亿元，可见海南已具备发行绿色地方政府债券的基础。同时，海南省绿色发展的重点战略与绿色债券分类标准较为符合，可充分借助地方政府债券优势，一方面发行绿色债券填补省内空白，另一方面通过绿色金融实践大力推进海南的生态文明建设。
(一) 海南省具备发行绿色地方政府债的实践基础
截至2020年末，海南全省已发行21只非贴标绿色地方政府债券，即未经专门贴标但募集资金实际用于绿色项目的地方政府债券。海南省非贴标绿色地方政府债券发行总额为531.63亿元，其中实际用于绿色项目的规模达191.04亿元，体现了地方政府债券在推动全省绿色产业发展进程中的关键作用。
从债券类型来看，其中11只为地方政府一般债券，用于绿色产业规模达118.54亿元；10只为专项债券，包括基础设施专项债券、产业园区专项债券等，用于绿色产业规模为72.5亿元。
从募集资金投向来看，海南省非贴标绿色地方政府债券支持项目覆盖全省多个市县，对于海南省内绿色项目实施建设提供了有力支持。募投项目包括污水治理及配套管网、市政道路等绿色基础设施建设、重大水利工程、环境综合治理、城乡人居环境改造、河道清淤及综合整治等。因此，海南省发行贴标绿色地方政府债券，已具备良好的实践基础，也符合海南省内持续推进绿色发展的实际需要。
图1海南省非贴标绿色地方政府债券主要支持项目
(二) 海南省发行绿色地方政府债券符合绿色发展需要
在《国家生态文明试验区(海南)实施方案》、《海南自由贸易港建设总体方案》的指导下，海南省坚持生态优先、绿色发展，提出计划超额完成国家下达的降碳控制目标，实行减排降碳协同机制，实施碳捕集应用重点工程，提前实现碳达峰，彰显了海南省实现“30·60目标”的战略决心。因此，发行绿色地方政府债券符合海南省推动绿色发展的实际需要。
产业层面，为推进碳达峰、碳中和整体进程，海南省各级政府相继出台一系列产业规划。《海南省清洁能源汽车发展规划》提出2030年私人领域新增和更换车辆100%为新能源汽车；《海南省绿色建筑（装配式建筑）“十四五”规划》提出，到2022年全省城镇新建建筑中绿色建筑面积占比达到70%；海口江东新区《零碳新城建设工作方案》提出发展低碳建筑，推动提升建筑能效，到2030年全面建成世界一流的零碳新城。对标2021年4月人民银行、国家发改委、证监会联合发布的《绿色债券支持项目目录（2021年版）》（以下简称《绿债目录2021》），光伏风电等清洁能源项目、绿色建筑、绿色农业、绿色装备制造生产及贸易、二氧化碳捕集利用与封存、农村地区清洁供暖绿色项目等均在支持范围内，与海南省发展重点拟合程度较高。
基础设施层面，海南省作为全国较早布局绿色基础设施建设的省份，近年来在路网、光网、电网、水网、气网等五网基础设施提质升级方面持续投入并取得显著进展。同时，江东新区、崖州湾科技城等11个重点园区建设在基础设施方面投资巨大。总体而言，海南省仍保有大量基础设施绿色升级需求，其中涉及到的环境基础设施建设、管廊工程、生态保护配套设施等项目，同样符合《绿债目录2021》支持范围。
综上，绿色产业发展、绿色基础设施建设均需要政府大量的资金支持，相关项目从长期来看具有一定收益性，但会在短期造成巨大的财政支付压力。因此，长期限和低成本的地方政府债券可精准匹配基础设施建设的融资需求。
三、 展望与建议
海南省生态环境优越、绿色发展理念坚定，但受制于省内金融机构规模相对较小，相关产业借助绿色金融产品满足融资需求的意识不强、行动不足，自2016年国内绿色金融市场启动以来鲜有作为，需要依靠政府力量，发挥财政资金杠杆作用，形成在全省乃至全国范围内的示范效应。绿色地方政府债券具备多重比较优势，有望成为海南省绿色金融实践与创新的突破口。
为推动海南省绿色金融体系进一步完善，满足海南省内绿色发展需求，争取引领国内生态文明建设，本文提出以下建议。
第一，结合现行基础，尽早发行海南省首单绿色地方政府债券。国内绿色地方政府债券仍处于起步阶段，仅江西省赣江新区、广东省发行绿色专项债券。尽管海南省尚无贴标绿债发行经验，但从既往发行情况来看，海南省已具备绿色地方政府债发行基础，可研究在现有一般债券、专项债券发行计划中，遴选具备显著环境效益的项目，聘请机构进行独立评估认证，尽早发行首单绿色地方政府债券，填补省内绿色金融体系空白，彰显海南省在全国绿色金融发展中的示范作用。
第二，聚焦重点领域，筹建绿色项目库。绿色项目储备是推动绿色债券可持续发行的基础，建议筹建海南省绿色项目库，常态化积累储备全域的绿色项目，提前规范项目的绿色认证材料，全力推进绿色项目通过绿色债券、绿色信贷等绿色金融工具实现便利化融资。所选项目应符合《绿色债券支持项目目录（2021年版）》支持范围，建议针对海南省产业布局重点，优先支持清洁能源、清洁交通、低碳产业园区建设等碳减排效益明显的项目。
第三，依托自贸港优势，探索发行离岸绿色地方政府债券。目前，离岸发行地方政府债券仍在推进之中，四川省已通过债券通方式向境外投资者分销地方政府债券，深圳在探索境外发行绿色市政债。离岸发行地方政府债券有望扩大财政资金来源，引进境外低成本资金，也能满足全球投资者配置人民币资产的需要，符合中国债券市场加大对外开放的战略要求。海南省可依托自贸港建设的政策优势，争取通过绿色债券来试点离岸发行地方政府债券。
第四，加强能力建设，推动绿色地方政府债券常态化发行。如何综合运用绿色金融工具，推动绿色发展，是需要长期实践的议题。建议进一步加强能力建设，提升全面构建绿色金融体系的理念与行动。在尽早发行首单绿色地方政府债券的基础上，建议进一步建立健全海南省绿色地方政府债券常态化发行机制，通过定期有序发行绿色地方政府债券，助力海南省尽快成为国内生态文明建设的领头羊。
